Norge slutter seg til avtalen om bevaring og bruk av biologisk mangfold i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Avtalen har fått stor internasjonal oppmerksomhet med påstander om at den nærmest vil revolusjonere havforvaltningen. Stemmer dette?
Av Alf Håkon Hoel, Professor UiT Norges arktiske universitet og Havforskningsinstituttet
I en serie av saker om havforvaltning vedtok Stortinget nylig at Norge skal slutte seg til («ratifisere») avtalen om bevaring og bruk av biologisk mangfold i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon («BBNJ»). At avtalen gjelder områder utenfor nasjonal jurisdiksjon betyr at den gjelder utenfor 200 milsgrensene og utenfor kontinentalsoklene der disse strekker seg lenger ut. Avtalen har fått stor internasjonal oppmerksomhet med påstander om at den nærmest vil revolusjonere havforvaltningen. Stemmer dette?
Hva handler avtalen om?
Tidlig på 2000-tallet fant en rekke utviklingsland at de kunne bli akterutseilt i utvinning av marine genetiske ressurser, noe som krever betydelig teknologisk innsats. Samtidig mente noen vestlige land at det var behov for strengere regler rundt bevaring av havene. Disse to gruppene fant hverandre i et felles krav om en ny, internasjonal avtale.
Under Hovedforsamlingen i FN ble det derfor etablert en arbeidsgruppe for å diskutere disse spørsmålene. I 2011 kom gruppen frem til et kompromiss der videre drøftelser skulle omhandle ikke bare marine genetiske ressurser, men også bistand til utviklingsland, samt arealbaserte forvaltningsverktøy og konsekvensutredninger.
I 2015 vedtok FNs hovedforsamling at man skulle gjennomføre foreløpige drøftelser om innholdet en avtale, og i 2017 ble det gitt mandat til endelige forhandlinger. Disse foregikk i perioden 2018 til 2023 da avtalen ble vedtatt.
Den endelige avtalen er en pakkeløsning og kan sees som fire avtaler som dekker de fire temaene nevnt over. På grunn av store motsetninger mellom landene og tidsnød ble den vedtatte avtalen nokså uferdig, og det pågår ytterligere forhandlinger for å løse spørsmål knyttet til blant annet finansiering og sammensetning av og prosedyreregler for de mange organene under avtalen. Det er også uavklarte spørsmål rund forståelsen av reglene. Et sentralt tema er hvordan den vitenskapelige og tekniske komiteen skal se ut – avtalens fire tema retter seg mot ulike vitenskapelige områder.
Ikrafttredelse
Et viktig poeng ved avtalen er at den har status som en gjennomføringsavtale under Havrettskonvensjonen. Fra før har en slike gjennomføringsavtaler for henholdsvis dyphavsmineraler (1994) og for fiskerier (1995). Disse gjennomføringsavtalene skal bygge opp under og supplere reglene i Havrettskonvensjonen. Et viktig aspekt her er at de bidrar til å befeste og utdype det globale havrettslige rammeverket. Dette er også et sentralt poeng med BBNJ-avtalen – den videreutvikler det eksisterende havrettsregimet.
Avtalen trer i kraft – blir rettslig bindende for statene som har ratifisert – 120 dager etter at 60 stater har ratifisert. Pr nå har ca. 50 stater sluttet seg til. Det er allerede klart at sentrale havnasjoner som USA og Russland ikke kommer til å slutte seg til avtalen. Dette er ikke overraskende gitt at USA ikke har ratifisert Havrettskonvensjonen og Kina ikke har ratifisert FN-avtalen om fiske.
At en avtale trer i kraft betyr ikke at den får umiddelbar effekt. Gjennomføringen («implementeringen») av slike avtaler er et langsiktig og vedvarende arbeid. Eksempelvis trådte FN-avtalen om fiske i kraft seks år etter at den var vedtatt, mens arbeidet med gjennomføringen av den pågår til denne dag og vil fortsette å pågå i fremtiden. Dette handler blant annet om etablering av nasjonalt regelverk for å følge opp reglene i avtalen. Havressursloven fra 2008 er således påvirket av prinsippene i FN-avtalen om fiske og de årlige forskriftsendringene følger opp dette i praksis.
Implikasjoner for havforvaltningen
I debattene rundt forhandlingen av BBNJ-avtalen var det mange som mente at avtalen ville få stor betydning for forvaltningen av verdenshavene. Det er ikke umulig, men det vil ta lang tid. Erfaringen fra gjennomføringen av både Havrettskonvensjonen og de to andre gjennomføringsavtalene er at det tar tiår å omsette ord på papir til praktisk forvaltning. Det er også bestemmelser i BBNJ-avtalen om at arbeidet under denne ikke skal undergrave arbeid under andre avtaler. Både når det gjelder havbunnsmineraler og fiskerier utenfor 200 nautiske mil er det veletablerte organer og regler for dette. Den internasjonale havbunnsmyndigheten skal forestå utvikling av mineralressursene på dyhavsbunnen, mens regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner ivaretar fiskeriene. Mineralutvinning på statenes kontinentalsokkel er den enkelte stat sitt ansvar å forvalte.
For Norges del vil derfor BBNJ-avtalen neppe innebære de helt store omkalfatringene. Men man kan merke seg at i tillegg til å ratifisere avtalen vedtok Stortinget også en egen lov om bevaring og bærekraftig bruk av marint naturmangfold i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Denne skal gjennomføre BBNJ-avtalen i norsk rett. Som med ratifikasjonen var det et samstemt Storting som vedtok dette.