Havretten: nytt regelverk på gang

Bakteppet

Det er 40 år siden havrettskonvensjonen – havets grunnlov – var ferdig forhandlet. Den avklarer statenes rettigheter og plikter og utgjør det rettslige rammeverket for alle aktiviteter i havene. På to områder har det vært forhandlet utfyllende regler for gjennomføring av konvensjonen: for mineralressurser på dyphavsbunnen (1994) og fiskeriforvaltning (1995).

For 20 år siden kom slike utfyllende regler også for bevaring og bruk av biologisk mangfold på det åpne hav utenfor 200 milsgrensene (ca 370 km fra land) på dagsordenen. Særlig utviklingslandene ville ha nye regler for å sikre at de marine genetiske ressursene kommer hele verdenssamfunnet til gode. Samtidig var det i vestlige land og spesielt i EU økende opptatthet av marint vern og strengere miljøregler.

Dette førte til at FNs generalforsamling i 2004 etablerte en arbeidsgruppe for bevaring og bruk av biologisk mangfold på det åpne hav. I 2011 kom gruppen frem til at arbeidet skulle omfatte fire tema: marine genetiske ressurser, arealbaserte forvaltningsverktøy, miljøkonsekvensutredninger og bistand til utviklingsland. Miljøtoppmøtet i Rio i 2012 ga politisk skyv til videre arbeid med saken.

Forhandlingene

I 2017 ga generalforsamlingen mandat til at forhandlinger om en folkerettslig bindende avtale om bevaring og bruk av biologisk mangfold utenfor 200 milsgrensene kunne settes i gang. Mandatet omfattet de fire nevnte temaene – en svært bred og kompleks dagsorden. Et viktig poeng i mandatet er at en ny avtale ikke skal undergrave eksisterende avtaler.

Marine genetiske ressurser er et tema fordi utviklingslandene ser for seg at potensielt store verdier kan tilfalle en liten gruppe land med teknologi til å utnytte dem. For utviklingslandene dreier dette seg om at også land som ikke kan utnytte disse ressursene får del i mulige gevinster av dem. Et sentralt spørsmål er hva slik fordelsdeling skal bestå i. Utviklingslandene ser gjerne at dette penger, mens vestlige land peker på tilgang til prøver og informasjon som mer realistiske gevinster. Et aspekt her er at utviklingen innen genetikk går raskt og at det man forhandler om endrer seg underveis.

Arealbaserte forvaltningsverktøy, og da særlig marine verneområder, er enkelte vestlige land og miljøorganisasjonenes kjepphest. Hovedspørsmålet her er forholdet mellom avtalen som er under forhandling og andre, eksisterende avtaler. Et viktig tema er hvem som skal ha myndighet til å opprette marine verneområder og liknende i områdene utenfor 200 mil og slik innføre restriksjoner på næringsvirksomhet her: partsmøtet under den kommende avtalen, eller eksisterende organisasjoner som regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner. Eksempelvis har Den Nordøstatlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC) allerede opprettet mange slike områder.

Et tredje tema er utredning av miljøkonsekvenser. Dette handler om at når det vurderes aktivitet i områdene utenfor 200 nautiske mil, skal mulige miljøkonsekvenser undersøkes i forkant. Igjen er spørsmålet om hvilken rolle organer under denne avtalen skal ha sentralt. Noen mener at organer under den kommende avtalen må stå for slike vurderinger og bestemme om og hvordan aktiviteter eventuelt skal gjennomføres, mens andre mener at dette er de ansvarlige statene sine oppgaver.

Det fjerde temaet om bistand til utviklingsland handler om kapasitetsbygging og teknologioverføring. Dette er det bestemmelser om både i havrettskonvensjonen og i de to nevnte gjennomføringsavtalene. Mange mener at dette ikke har fungert særlig godt og vil ha strengere regler. For utviklingslandene er dette et overordnet spørsmål som henger sammen med hvordan arbeidet under den kommende avtalen skal finansieres. En mulig løsning er at Den globale miljøfasiliteten GEF får en rolle her.

Det er også en rekke andre spørsmål som drøftes, eksempelvis hva slags organer avtalen skal opprette, hvordan sekretariatsfunksjonen skal organiseres og beslutningsregler.

I et litt større perspektiv

Den kommende avtalen vil være et bidrag til en videre utvikling av havretten, ved at vi får en tredje gjennomføringsavtale i tillegg til de to fra 1990-tallet som adresserte mineralressurser og fiskeriforvaltning i områdene utenfor 200 nautiske mil. Mens disse to tidligere avtalene dreide seg om forholdsvis smale tema, er de pågående forhandlingene tematisk mangeslungne og derfor også mer kompliserte og tidkrevende.

Den fjerde forhandlingsrunden ble nylig avsluttet og det skal forhandles videre i august i år. Mange ser nok for seg at man skal komme i mål med en ny avtale da. Sett i lys av de mange utestående avklaringene er det i overkant optimistisk. Når man har holdt på med dette i snart 20 år, kan det være verdt å ta den tiden det tar.