Et hav av konflikter: Må vi velge mellom havvind, oppdrett og gruvedrift?

I årene framover forventes det flere nye næringer i havet, som havvind og offshore oppdrett. Det øker potensialet for konflikter, både om miljøhensyn og mellom næringene.

Fra havvindanlegget “Hywind Scotland” Foto: Øyvind Gravås, Equinor.
Kronikk: Maaike Knol-Kauffman, forsker, UiT Norges arktiske universitet
Gunnar Sander, forsker, Norsk institutt for vannforskning (NIVA)
Kåre Nolde Nielsen, forsker, UiT Norges arktiske universitet
Peter Arbo, professor, UiT Norges arktiske universitet

Regjeringen har nylig lagt fram oppdaterte forvaltningsplaner for havområdene. 

Politiske konflikter rundt olje- og gassnæringen var en viktig årsak til at Bondevik-regjeringen i 2001 gikk inn for å få laget slike planer. Konfliktene dreide seg mye om petroleumsvirksomheten i Barentshavet skulle få vokse og forholdet til fiskeriinteresser og miljø. 

Siden den gang har forvaltningsplanene utviklet seg og blitt brukt som et politisk verktøy for å styre åpning og lukking av områder for petroleumsvirksomhet og sette vilkår for driften.

I årene framover forventes det flere nye næringer i havet. Regjeringen har satt som mål å tildele områder for 30 gigawatt fra havvind innen 2040, tilsvarende 2000 turbiner med dagens teknologi. Samtidig planlegger oppdrettsnæringen å begynne produksjon til havs for å slippe konflikter i fjordene. 

Tidligere i år åpnet regjeringen også for utvikling av havbunnsmineraler, og de første store prosjektene for lagring av CO2 under havbunnen er under utvikling. Denne tilstrømmingen av nye næringer til havet, ofte omtalt som blå vekst, krever helhetlig planlegging for å unngå for store konflikter med miljøhensyn og andre næringer.

Forvaltningsplanene er i dag den eneste ordningen for å foreta slike avveininger på tvers av sektorer.

Konfliktenes spilleregler

Hvordan slike konflikter utspiller seg, avhenger i stor grad av rammene de foregår innenfor. Åpningen av områder for havvind, oppdrett og gruvedrift på havbunnen skjer etter regelverk fra en annen sektor. Regelverket er basert på en modell fra petroleumsnæringen, med konsekvensutredninger og medvirkning. 

I Norge utspiller konflikter seg fredelig gjennom åpne prosesser, i tråd med etablerte spilleregler nedfelt i lovverket. Høringsrunder er en viktig arena for konfliktløsning. Utenfor denne arenaen pågår lobbyvirksomhet og bruk av media, avhengig av hvor viktig spørsmålet som står på spill oppfattes av partene.

Erfaringer fra olje- og gasskonflikter

Konflikter rundt seismikkskyting i petroleumssektoren har ført til ulike løsninger gjennom årene. Myndighetene har tilpasset petroleumsregelverket for å imøtekomme behovene til fiskerinæringen. Blant annet ved å kreve sporing av seismikkfartøy og fiskerifaglig kompetanse på seismikkfartøyene. Dialog mellom direktoratene og fellesmøter mellom næringene har bidratt til bedre samarbeid. 

Her tørner ikke bare ulike interesser mot hverandre, men også ulike verdisyn.

Selv om konflikten ikke er borte, har konflikthåndteringen ført til økt aksept og bedre sameksistens. Seismikk er imidlertid et avgrenset spørsmål som er enklere å løse enn de sammensatte spørsmålene som melder seg rundt ekspansjon av olje- og gassvirksomheten. 

Konfliktene rundt åpning av Lofoten-Vesterålen, avstand til iskanten og omfanget av nye blokkutlysninger er eksempler. De har inneholdt mange miljøspørsmål og vist ulike holdninger til risiko og forventninger om økonomiske ringvirkninger. I stigende grad har også klima og petroleumsnæringens plass i et grønt skifte blitt diskutert. 

Her tørner ikke bare ulike interesser mot hverandre, men også ulike verdisyn. Mens næringsorganisasjoner ser ut til å kunne finne en del løsninger seg imellom, blir det vanskeligere å inngå kompromisser med miljøorganisasjonene.

Positive sider ved konflikter om havet

Selv om konflikter vanligvis blir oppfattet som negativt, setter de ofte i gang endringsprosesser. Planprosessene for havvind har gått gjennom mange endringer. Det kom sterk kritikk mot forslagene om å utvikle Hywind Tampen og å åpne et område utenfor Sørøya i Finnmark, spesielt fra fiskerinæringen.

Sørøya-feltet ble til slutt skrinlagt etter flere runder med diskusjoner, uten at en formell åpningsprosess startet. Det illustrerer at det er viktig med tidlig og direkte involvering av berørte parter. Det gir mer effektiv ressursbruk, mindre konflikter og fremmer sameksistens. 

Slike erfaringer har bidratt til at regjeringen har opprettet en sameksistensgruppe og gitt NVE i oppdrag å identifisere nye områder for havvind med større potensial for sameksistens.

Tamme konflikter?

Selv om debatten om havvind kan virke opphetet, spesielt når den knyttes til elektrifisering av sokkelen, er konfliktene relativt tamme sammenlignet med andre land. Våre konflikter utspiller seg innenfor et demokratisk rammeverk preget av stor grad av ytringsfrihet og åpenhet. 

Tilliten til politikk og forvaltning er høy. Likevel ser vi at rettsvesenet har blitt involvert i konflikthåndtering i flere saker de siste årene. Staten ble nylig dømt for å ha brutt forvaltningsloven i planleggingen av åpningen av nye olje- og gassfelt. 

På land er Fosen-saken et viktig eksempel på svakheter i forvaltningssystemene, der konflikten reflekterer en ubalanse i maktforholdene. Disse sakene utfordrer regjeringen til å legge mer vekt på sameksistens og miljøhensyn for å unngå liknende konflikter til havs.

Helhetlig forvaltning: nøkkel til konflikthåndtering?

Det var knyttet spenning til om regjeringen ville gå inn for å utvikle forvaltningsplanene til å også inneholde helhetlig marin arealplanlegging. Plan- og bygningsloven ivaretar det for kysten, men det eksisterer ikke noe tilsvarende for havet. 

Riktignok presenterer forvaltningsplanene de ulike sektorenes planer. De peker også ut særlig verdifulle og sårbare områder hvor det må tas hensyn ved aktivitet, uten at områdene er juridisk beskyttet. Imidlertid er det i stor grad opp til sektormyndighetene å tolke disse rammene og å koordinere åpningsprosesser for ny næringsaktivitet etter sine egne regler. 

I praksis preges dermed forvaltningen fremdeles av et system der makten til å tillate ny aktivitet ligger i hver enkelt sektor, og det kan være vanskelig å vurdere samlede konsekvenser. Med den forventede blå veksten vil denne tilnærmingen ha begrenset legitimitet og føre til nye konflikter. 

En mer helhetlig marin arealplanlegging innenfor forvaltningsplanene kan gjøre planene mer effektive, ved å gi klarere rammer fremfor vage mål.

Også publisert i forskning.no. En tidligere versjon av kronikken er publisert på Nordnorsk debatt