Landbruket i Nord-Norge er avhengig av å ta vare på sitt begrensede produksjonsgrunnlag. Det er kommunene som har hovedansvaret for å forvalte areal i Norge, men hvordan jobber de egentlig for å sikre en bærekraftig forvaltning av landbruksarealene?
Av John Olav Oldertrøen og Morten Günther, NIBIO
Bærekraftig arealforvaltning handler om å forvalte og bruke land- og arealressurser på en måte som balanserer økonomiske, sosiale og miljømessige hensyn. Målet er å sikre at arealene brukes på en måte som oppfyller dagens behov uten å ødelegge mulighetene for fremtidige generasjoner til å gjøre det samme.
– Nord-Norge har begrenset tilgang på arealer som er egnet til matproduksjon. En bærekraftig arealforvaltning forutsetter derfor et strengt jordvern som både omfatter vern av dyrka og dyrkbare arealer, men også ivaretakelse av jordsmonn og jordhelse gjennom aktiv drift. Samtidig er det viktig å motvirke gjengroing og interessekonflikter som begrenser bruken av utmarka, forteller forsker Frøydis Gillund ved NIBIO Tromsø.
– Dette er også viktig i et beredskapsperspektiv. På grunn av endringer i klima er det ventet at arealer i nordlige og tempererte områder vil kunne få økt betydning både for verdens matproduksjon, og for norsk matsikkerhet.
Har studert tre utvalgte kommuner
Som en del av Framsenterets forskningsprogram CoastShift ønsket forskerne å undersøke hvordan det jobbes med forvaltning av jordbruksareal og utmark i tre nordnorske kommuner: Alta i Finnmark fylke, Tromsø i Troms fylke og Vestvågøy i Nordland fylke. Dette er tre aktive landbrukskommuner som alle har et betydelig press på arealene sine.
– Vi startet med å gå gjennom kommunenes gjeldende planverk for å se hvilke mål de har satt seg og hvilke virkemidler de ser for seg å bruke, forteller Gillund.
– Deretter intervjuet vi ansatte i kommunene for å kartlegge hvilke ressursmessige barrierer som utfordrer den kommunale forvaltningens mulighet til en bærekraftig arealforvaltning av landbrukets arealbehov. Vi har også utviklet jordbruksarealregnskap for de tre kommunene og presentert og diskutert denne metoden med de ansatte.
Utfordringer med politikk i praksis
Nasjonal strategi for jordvern, fra 2023, viser til at planlegging etter plan- og bygningsloven er det viktigste verktøyet for å sikre jordvernet og dermed en bærekraftig arealforvaltning. Kommunen er den viktigste planmyndigheten, og plansystemet er kommunens viktigste styringsverktøy.
– Vi har funnet ut at de utvalgte kommunene i stor grad har oppdaterte planverk som følger opp nasjonale og regionale føringer og forventninger, fortsetter Gillund.
– Det viktigste styringsverktøyet for kommunene er samfunns- og arealplan. Arealplanen er juridisk bindende. Den viser hvor i kommunen utbygging kan skje, og hvilke arealer som skal brukes til for eksempel landbruk. Arealdelen er viktig for å sikre en langsiktig, bærekraftig utvikling og forvaltning av arealene, naturen og kulturmiljøene i kommunen. Alle de tre kommunene har for eksempel kartfestet kjerneområder for landbruk og avsatt disse som hensynssoner i arealplanene. Dette er viktig for å sikre vern og drift av de viktigste jordbruks- og beitearealene.
Begrenset kapasitet og komplisert regelverk
Forskerne har undersøkt hvilke utfordringer de tre utvalgte kommunene står overfor i arealforvaltningen, basert på intervjuer med ansatte i plan- og landbruksavdelingene.
– Hovedinntrykket er at de tre kommunene gjør mye godt arbeid med arealforvaltning og har sterke fagmiljøer med gode samarbeidsrutiner innad i administrasjonen, sier NIBIO-forsker Hilde Halland.
– Likevel ser vi at begrenset kapasitet er en stor utfordring. Dette kan føre til at planprosesser tar lang tid, at driveplikten ikke følges opp godt nok, eller at det blir lite tid til utviklingsarbeid i landbruksnæringa.
Et viktig tiltak for bærekraftig arealforvaltning er «planvask», som innebærer å rydde opp i gamle planer. Kommunene har ofte mange hundre, noen ganger tusen, gamle planer som ikke er iverksatt. Selv om planvask er ønskelig, er det svært krevende både juridisk og kapasitetsmessig.
Ansatte i kommunene opplever at regelverket har blitt mer detaljert og vanskeligere å håndtere, noe som også gjør det komplisert å forklare til innbyggerne.
Økende krav om reguleringer og mye tid brukt til juridiske avveininger kan gå på bekostning av muligheten for å gjøre faglige vurderinger av hva som er god arealbruk.
– Den beste måten å ta vare på landbruksarealer er å sørge for at de driftes godt. Driveplikten må følges opp. Det viser seg også at det er ekstra utfordrende å regulere arealer i distriktene, der søknader ofte behandles som enkeltsaker. Dette svekker helheten i arealforvaltningen og gjør det vanskeligere for folk å leve i distriktene, fortsetter Halland.
Politisk forståelse, vilje og prioriteringer
Ansatte forteller at det er lett å få politisk støtte til overordnede planer, men konflikter og ulike hensyn oppstår ofte i enkeltsaker.
Politisk selvstyre er viktig, spesielt i saker om jord, areal og natur. Politikerne i de tre kommunene vurderer disse sakene ulikt:
- I to av kommunene, som opplever vekst, vinner ofte nærings- og boligutvikling over landbruksinteresser.
- I den tredje kommunen er forståelsen at mange krefter, også politiske satsinger i kommunen, nå drar i en mer bærekraftig retning som styrker jordvernet.
Forskerne peker på at det er viktig å øke politikernes kompetanse blant annet gjennom styrket politikeropplæring, samt å skape arenaer utenfor de politiske møtene hvor administrasjonen og politikere kan diskutere fagtemaer.
Manglende juridisk kompetanse trekkes frem som et problem. For eksempel kan politiske vedtak noen ganger være lovstridige, men likevel ikke bli overprøvd av Statsforvalteren.
Politisk vilje til å prioritere landbruksarealer henger også sammen med holdninger i samfunnet.
– Vi ser en økt bevissthet og kunnskap om betydningen av naturen, og i noe mindre grad også for jordbruk og jord, i befolkningen, avslutter Halland.
Jordbruksarealregnskap
Med utgangspunkt i den nasjonale jordvernstrategien som kom i 2023, har NIBIO fått i oppdrag å utvikle et eget jordbruksarealregnskap. Også i dette arbeidet har man brukt Alta, Tromsø og Vestvågøy som testkommuner.
– Et jordbruksarealregnskap hjelper til med å holde oversikt over jordbruksarealene. Det kan vise hvilke kvaliteter jordbruksarealene har, eller hvor mye som er planlagt nedbygd ved å koble på kommunale arealplaner, forteller NIBIO-forsker Linda Aune-Lundberg som selv har vært med å utvikle verktøyet.
– Over tid kan vi også finne ut hvor mye jordbruksareal som har blitt bygget ned, nydyrket eller gjengrodd. Dette gir bedre oversikt over inntekter og utgifter i «arealvaluta».
– Med utgangspunkt i jordbruksarealregnskapet er det for eksempel mulig å si noe om hvilke vekster som kan dyrkes på jordbruksarealene. Man kan også regne ut hvor mye klimagassutslipp en nedbygging vil medføre, eller om arealet er viktig for å absorbere vann og dermed redusere risiko for flom, avslutter Aune-Lundberg.